近日，證監(jiān)會發(fā)布《證券期貨市場監(jiān)督管理措施實施辦法（征求意見稿）》并公開征求意見，筆者就此提出拙見。
《意見稿》對監(jiān)督管理措施進行了定義，是指證監(jiān)會及其派出機構(gòu)為了保護公共利益、防范市場風(fēng)險、維護市場秩序，依法對當(dāng)事人采取的及時矯正措施。監(jiān)管措施包括“責(zé)令改正；責(zé)令處分有關(guān)人員；認(rèn)定為不適當(dāng)人選”等15種。
與此相對應(yīng)還有行政處罰的概念，《證券法》第十三章“法律責(zé)任”規(guī)定的行政處罰，主要包括警告、罰款、沒收違法所得、沒收業(yè)務(wù)收入、暫停或撤銷業(yè)務(wù)許可等。另外，“證券市場禁入”的懲戒措施，有人認(rèn)為也可納入廣義的行政處罰范疇。
綜合來看，行政處罰的核心是“懲戒”，是對已然發(fā)生的、具有社會危害性的違法行為進行的事后制裁，強調(diào)過罰相當(dāng)，程序要求極為嚴(yán)格。而監(jiān)管措施的核心是“矯正”與“防范”，它更側(cè)重于事中甚至事前干預(yù)，其觸發(fā)條件未必是需要行政處罰的嚴(yán)重違法行為，也可能是公司治理不健全、內(nèi)控不完善、風(fēng)險控制指標(biāo)不合規(guī)等“風(fēng)險隱患”。其目的是在風(fēng)險萌芽或違規(guī)行為初期“吹哨報警”，防止其積小成大，最終演變成無法收拾的局面，從而實現(xiàn)對公共利益和市場秩序的“前端保護”。根據(jù)此前監(jiān)管實踐以及《意見稿》，證券監(jiān)管部門在對市場主體涉嫌違法行為立案之前，是可以采取監(jiān)管措施的。
細(xì)察《意見稿》監(jiān)管措施清單，“責(zé)令處分有關(guān)人員”“認(rèn)定為不適當(dāng)人選”“限制自有資金調(diào)撥”等監(jiān)管措施，不僅具備事前防范的矯正功能，更蘊含著強烈的事后懲戒色彩。例如，將一名失職高管“認(rèn)定為不適當(dāng)人選”，直接終結(jié)其職業(yè)生涯一段時期，其對于個人的威懾力，可能遠(yuǎn)超一筆針對公司的罰款。這些措施精準(zhǔn)打擊關(guān)鍵責(zé)任人，直擊問題要害，堪稱“點穴式”監(jiān)管，是對行政處罰的有效補充。
正因如此，監(jiān)管措施與行政處罰如何銜接配合，也是《意見稿》一個核心議題，其中第二十二條規(guī)定，“違法行為已予立案的，不再對該違法行為采取監(jiān)督管理措施，但為及時防范風(fēng)險外溢或者保護投資者合法權(quán)益，確有必要采取的除外。”這一規(guī)定，與2008年《試行辦法》第六條行政處罰與監(jiān)管措施可同時實施的表述相比，立場更為審慎。
筆者認(rèn)為，《意見稿》對立案的違法行為采取監(jiān)管措施設(shè)立了門檻，但缺乏明確的量化標(biāo)準(zhǔn)，由此在監(jiān)管實踐中，有的監(jiān)管人員或因擔(dān)心程序瑕疵而采取“寧嚴(yán)勿寬”的保守策略，立案之后可能束縛采取監(jiān)管措施的手腳，這可能削弱監(jiān)管措施的“及時性”優(yōu)勢，在立案后的漫長調(diào)查期內(nèi)，若因立案而暫停了限制資金調(diào)撥等監(jiān)管措施，恐將導(dǎo)致風(fēng)險積聚蔓延，錯失最佳處置時機。為更好守住風(fēng)險底線，筆者建議，監(jiān)管部門在事前事中事后階段，都要高度重視采取監(jiān)管措施的重要性。
具體操作上，首先，對采取“限制資金調(diào)撥”“暫停部分業(yè)務(wù)”等風(fēng)險防控類監(jiān)管措施，可實行“立案不中止”原則，同步嵌入立案調(diào)查流程。其次，建立立案后觸發(fā)監(jiān)管措施的量化標(biāo)準(zhǔn)，將“涉案金額超5000萬元”“影響投資者超萬人”“風(fēng)險傳導(dǎo)至關(guān)聯(lián)機構(gòu)”等情形明確為“確有必要采取監(jiān)管措施”的硬性指標(biāo)。最后，立案調(diào)查結(jié)束之后，證券監(jiān)管部門在實施行政處罰的同時，仍然也可采取“責(zé)令更換董監(jiān)高”“限制業(yè)務(wù)活動”等監(jiān)管措施。
證券監(jiān)管部門在監(jiān)管執(zhí)法中采取監(jiān)管措施，可有效遏制違法主體“邊查邊犯”，對責(zé)任主體進行精準(zhǔn)打擊，切實保障投資者合法權(quán)益，大幅提升執(zhí)法效能。監(jiān)管措施與行政處罰的并行，也是對“嚴(yán)監(jiān)嚴(yán)管”精神的落實。唯有在監(jiān)管全流程充分使用好監(jiān)管措施這個工具，才能真正實現(xiàn)“防范風(fēng)險、保護投資者、維護秩序”的監(jiān)管目標(biāo)，為資本市場高質(zhì)量發(fā)展筑牢制度防線。
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