馮奎（中國(guó)區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)副理事長(zhǎng)）

“十五五”規(guī)劃綱要第十六章“擴(kuò)大有效投資”提出，加快構(gòu)建有效投資內(nèi)生增長(zhǎng)機(jī)制，保持投資合理增長(zhǎng)，提高投資綜合效益，更好發(fā)揮投資對(duì)支撐國(guó)家戰(zhàn)略、優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)、滿足民生需求的作用。

當(dāng)前，傳統(tǒng)基建投資邊際效益逐步遞減、房地產(chǎn)行業(yè)供需調(diào)整、民間投資預(yù)期仍待提振。如何找準(zhǔn)有效投資方向、提升投資質(zhì)效、穩(wěn)定投資預(yù)期，已成為宏觀調(diào)控發(fā)力以及產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)、資本市場(chǎng)布局的一項(xiàng)核心任務(wù)。筆者認(rèn)為，深入推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，深度貫通投資于物的城市載體升級(jí)與投資于人的人力資本提升，是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，也是政策導(dǎo)向與市場(chǎng)需求的精準(zhǔn)交匯點(diǎn)，更是現(xiàn)階段推動(dòng)“兩個(gè)投資”協(xié)同發(fā)力、實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效的最優(yōu)結(jié)合點(diǎn)之一。

新型城鎮(zhèn)化處于“兩個(gè)投資”結(jié)合點(diǎn)

“十四五”末，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已突破67%，城鎮(zhèn)常住人口規(guī)模達(dá)9.4億，城鎮(zhèn)化發(fā)展從高速擴(kuò)張邁入提質(zhì)增效的新階段。從表面看，城鎮(zhèn)化增速放緩似乎意味著發(fā)展空間收窄，但從發(fā)展質(zhì)量分析，城鎮(zhèn)化仍有相當(dāng)大的空間。比如從結(jié)構(gòu)性缺口來(lái)看，我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率約50%，與常住人口城鎮(zhèn)化率存在近18個(gè)百分點(diǎn)的差距，近3億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口尚未真正實(shí)現(xiàn)市民化。這類差距可視作有效投資的潛在空間。

“十五五”規(guī)劃綱要提出深入推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，并且強(qiáng)調(diào)“投資于物和投資于人緊密結(jié)合”，正是精準(zhǔn)把握了這一核心邏輯。一方面，投資于人，直擊新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量短板，是激活內(nèi)需的重要抓手。新型城鎮(zhèn)化首要任務(wù)是科學(xué)有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，破除戶籍與公共服務(wù)掛鉤的制度壁壘，全面落實(shí)常住地提供基本公共服務(wù)制度。具體而言，需全面放開(kāi)除個(gè)別超大城市外的落戶限制，實(shí)現(xiàn)社保關(guān)系跨區(qū)域順暢轉(zhuǎn)移接續(xù)，擴(kuò)大靈活就業(yè)人員與新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者的保障覆蓋面；保障隨遷子女在流入地平等接受義務(wù)教育，擴(kuò)容普惠性學(xué)前與高中階段教育資源；開(kāi)展大規(guī)模職業(yè)技能培訓(xùn)，精準(zhǔn)對(duì)接智能制造、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等新質(zhì)生產(chǎn)力賽道，推動(dòng)人口紅利向人才紅利轉(zhuǎn)化。這類投入看似屬于“軟性支出”，實(shí)則是回報(bào)率最高的長(zhǎng)期投資，能夠直接提升勞動(dòng)參與率、居民收入水平與消費(fèi)傾向，為擴(kuò)內(nèi)需注入源頭活水。

另一方面，投資于物，聚焦城市存量提質(zhì)與安全韌性提升，是夯實(shí)城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)的關(guān)鍵支撐。“十五五”期間需徹底告別大規(guī)模增量擴(kuò)張模式，全面轉(zhuǎn)向城市更新與功能升級(jí)。需加快城中村、老舊小區(qū)、危舊房改造，推進(jìn)地下綜合管廊、排水防澇、燃?xì)夤艿览匣碌瘸鞘小袄镒庸こ獭保ㄔO(shè)一批“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施；優(yōu)化都市圈與城市群交通網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)城際鐵路、市域郊鐵路與城市軌道“四網(wǎng)融合”；布局千兆光網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、算力設(shè)施等新型基建，推廣智能建造與綠色建筑。這些領(lǐng)域既補(bǔ)齊過(guò)去城市發(fā)展中的不足，又適配新質(zhì)生產(chǎn)力布局要求，具備投資規(guī)模大、產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)、回報(bào)周期穩(wěn)定的優(yōu)勢(shì)，且造成重復(fù)建設(shè)與產(chǎn)能過(guò)剩的風(fēng)險(xiǎn)較低，是政府與社會(huì)資本均可深度參與的優(yōu)質(zhì)投資領(lǐng)域。

從今年政府工作報(bào)告透露的政策信息來(lái)看，2026年中央預(yù)算內(nèi)投資、超長(zhǎng)期特別國(guó)債、地方政府專項(xiàng)債均向新型城鎮(zhèn)化領(lǐng)域傾斜，重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、城市更新、基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板與公共服務(wù)擴(kuò)容。從中長(zhǎng)期來(lái)看，新型城鎮(zhèn)化絕非短期刺激舉措，而是貫穿“十五五”甚至更長(zhǎng)時(shí)期的一條發(fā)展主線，其投資需求具備長(zhǎng)期性、確定性與外溢性，能夠持續(xù)帶動(dòng)制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，為資本市場(chǎng)提供清晰的產(chǎn)業(yè)布局與資產(chǎn)配置方向。

打通新型城鎮(zhèn)化堵點(diǎn)，激活市場(chǎng)投資活力

2026年政府工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)，聚焦新質(zhì)生產(chǎn)力、新型城鎮(zhèn)化、人的全面發(fā)展等重點(diǎn)領(lǐng)域，增強(qiáng)市場(chǎng)主導(dǎo)的有效投資增長(zhǎng)動(dòng)力。

就新型城鎮(zhèn)化來(lái)說(shuō)，當(dāng)前該領(lǐng)域所蘊(yùn)藏的投資潛能有待充分釋放，最為有效的路徑就是增強(qiáng)“市場(chǎng)主導(dǎo)”。城鄉(xiāng)人口、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素市場(chǎng)化所包含的發(fā)展空間巨大，尤其是土地要素制度仍存在一些堵點(diǎn)卡點(diǎn)。今年政府工作報(bào)告在論述培育強(qiáng)大內(nèi)需市場(chǎng)、促進(jìn)有效投資等相關(guān)方面，多次點(diǎn)名“要素市場(chǎng)化配置”，結(jié)合新型城鎮(zhèn)化來(lái)看，要素改革尤其是城鄉(xiāng)土地要素制度改革就是釋放有效投資增長(zhǎng)動(dòng)力的“牛鼻子”。

近年來(lái)，城鄉(xiāng)土地要素改革固然取得不少成效，但基礎(chǔ)性制度仍然需要進(jìn)一步優(yōu)化。城市土地國(guó)有、農(nóng)村土地集體所有，兩類建設(shè)用地應(yīng)探索實(shí)現(xiàn)同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享。進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)保障有待進(jìn)一步改善。應(yīng)推動(dòng)土地作為核心生產(chǎn)要素按市場(chǎng)規(guī)則配置，破除資本、人才、技術(shù)城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)的限制，從而提升城鎮(zhèn)化投資的空間與效率。

此外，土地供給與產(chǎn)業(yè)布局的匹配程度，會(huì)影響土地資源使用和產(chǎn)業(yè)投資效率，關(guān)系著產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間和居民居住成本的高低，影響市民化進(jìn)程與消費(fèi)能力提升。因此，應(yīng)完善存量低效用地盤活機(jī)制，破除老舊廠房、批發(fā)市場(chǎng)、閑置園區(qū)等再開(kāi)發(fā)面臨的規(guī)劃調(diào)整、產(chǎn)權(quán)整合、利益分配障礙，將其轉(zhuǎn)化為新型產(chǎn)業(yè)載體、保障性住房與公共服務(wù)空間。

城鄉(xiāng)土地要素改革，還將直接影響利益相關(guān)方的投資動(dòng)力。農(nóng)村土地入市增值收益中，農(nóng)民分享比例、集體與個(gè)人財(cái)產(chǎn)性收入，都影響著轉(zhuǎn)化為市民化的消費(fèi)與投資能力；一些地方政府過(guò)去較為依賴土地出讓收入，轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)大，公共服務(wù)投入保障亟待加強(qiáng)；企業(yè)拿地成本較高、周期較長(zhǎng)，投資回報(bào)存在不確定性。處理好上述收益分配問(wèn)題，有利于讓政府、農(nóng)民、企業(yè)形成利益共同體，從而更快地推進(jìn)城中村改造、城市更新、保障性住房等項(xiàng)目。通過(guò)形成可持續(xù)的收益分配機(jī)制，有利于讓市場(chǎng)主導(dǎo)的投資形成完整閉環(huán)。

“十五五”規(guī)劃綱要提出，縱深推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，并提出加快完善要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制。這為新型城鎮(zhèn)化背景下城鄉(xiāng)土地要素改革提供了強(qiáng)勁的政策動(dòng)力。當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期，需以構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)為突破口，全面深化新型城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的要素市場(chǎng)化改革。應(yīng)擴(kuò)大集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍，完善交易規(guī)則與抵押擔(dān)保機(jī)制；加強(qiáng)農(nóng)村宅基地規(guī)范管理，盤活用好閑置土地和房屋；建立建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)隨人口流動(dòng)、隨產(chǎn)業(yè)布局配置；健全土地增值收益共享機(jī)制，提高農(nóng)民與農(nóng)村集體的收益分享比例；創(chuàng)新投融資模式，支持城市更新、保障性租賃住房發(fā)行REITs，引導(dǎo)民間資本參與市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，等等。

央地協(xié)同發(fā)力，保障新型城鎮(zhèn)化落地見(jiàn)效

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》于2014年頒布，迄今已超過(guò)10年。今年的政府工作報(bào)告在部署“十五五”重大戰(zhàn)略任務(wù)及2026年政府工作時(shí)，仍多次突出強(qiáng)調(diào)新型城鎮(zhèn)化，這顯示出新型城鎮(zhèn)化兼具公共產(chǎn)品屬性與市場(chǎng)化屬性，因此既需要有效市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用，也完全離不開(kāi)有為政府的科學(xué)引導(dǎo)與保障支撐。比如，當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面臨的人口跨區(qū)域流動(dòng)、公共服務(wù)均等化、區(qū)域協(xié)同發(fā)展、財(cái)力匹配平衡等問(wèn)題，單靠地方政府或市場(chǎng)力量無(wú)法解決，為此需優(yōu)化央地事權(quán)劃分、強(qiáng)化財(cái)政政策支持、創(chuàng)新治理模式、提升投資效率。

新型城鎮(zhèn)化的核心是人口自由流動(dòng)，這是建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的基礎(chǔ)，具備鮮明的全國(guó)性公共事務(wù)特征，頂層設(shè)計(jì)需強(qiáng)化中央統(tǒng)籌主導(dǎo)。為此需要加力推進(jìn)“一攬子”全國(guó)性的制度、設(shè)施與平臺(tái)建設(shè)，比如統(tǒng)籌戶籍制度改革與基本公共服務(wù)均等化，制定全國(guó)統(tǒng)一的常住地公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社保等公共服務(wù)跨區(qū)域順暢銜接，破除地方保護(hù)與服務(wù)壁壘；統(tǒng)籌全國(guó)人口流動(dòng)監(jiān)測(cè)與國(guó)土空間規(guī)劃，優(yōu)化城市群、都市圈布局，防范城市無(wú)序擴(kuò)張與資源錯(cuò)配；統(tǒng)籌跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，加快高鐵、城際軌道、能源管網(wǎng)、數(shù)據(jù)中心等全國(guó)性網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，降低要素流動(dòng)成本；統(tǒng)籌土地制度改革頂層設(shè)計(jì)，完善法律法規(guī)體系，保障農(nóng)民土地合法權(quán)益，推進(jìn)城鄉(xiāng)土地同權(quán)同價(jià)。

新型城鎮(zhèn)化也在倒逼地方政府轉(zhuǎn)型發(fā)展。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化以土地?cái)U(kuò)張、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)為突出導(dǎo)向，地方財(cái)力較為依賴土地出讓收入。在以人為本的新型城鎮(zhèn)化背景下，地方政府的投資重點(diǎn)將轉(zhuǎn)向公共服務(wù)供給、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、城市更新提質(zhì)等方面。當(dāng)前地方政府普遍面臨財(cái)力緊平衡，這就需要更加精準(zhǔn)調(diào)整財(cái)政投資方向，特別是加大中央對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的轉(zhuǎn)移支付力度，完善“人錢掛鉤”機(jī)制，保障人口流入地有充足資金提供公共服務(wù)；優(yōu)化地方政府專項(xiàng)債投向，重點(diǎn)支持保障性租賃住房、城中村改造、地下管網(wǎng)、職業(yè)教育等民生與短板領(lǐng)域；推動(dòng)地方融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，聚焦城市運(yùn)營(yíng)與公共服務(wù)供給，遏制隱性債務(wù)增量，構(gòu)建可持續(xù)投融資體系。總而言之，地方政府需加快從城市“建設(shè)者”向民生“服務(wù)者”轉(zhuǎn)變，將資金精準(zhǔn)投向“人”的發(fā)展領(lǐng)域。