“到2030年，中國城市開發建設方式轉型將初見成效。”

國務院于28日發布的《城市更新“十五五”規劃》（下稱“規劃”）提出上述目標。

該目標的達成，關鍵在于挖掘存量資源潛力。

為此，規劃一方面強調要堅持先體檢、后更新，在更新中更好滿足居民多樣化的居住和租購房需求、基本公共服務需求、參與城市治理的需求，激活其消費潛力，提升其生活品質；另一方面提出要促進房地產開發企業轉型發展、參與城市更新，建立可持續的城市更新體制機制和政策法規；此外還明確要加強和規范存量城市基礎設施資產管理，提升城市韌性，統籌發展與安全。

對建成20年以上小區開展專項體檢

根據規劃，“可持續”和“高質量”是“十五五”時期城市更新的關鍵詞。

從這一點出發，規劃對老舊小區改造、城中村改造等不同類別的城市更新工作，從安全、民生和發展三個維度，提出量化指標。

根據規劃，城市工作要“堅持統籌發展和安全，堅持保護第一”。為提高城市發展的韌性，需要在城市更新中著力推進4方面工作：有序推進危舊房改造，穩步推進城中村更新改造，加強城市基礎設施建設改造以及提升風險防控和應急保障能力。

從預期目標來看，到2030年，中國五年內累計新增改造城鎮危舊房預計達到50萬套/間。這一規劃厘定的目標值較上一個五年的目標值（25萬套/間）翻了一番。

城鎮危舊房改造之外，規劃還提出，到2030年，中國五年內需累計新開工改造老舊小區約11.5萬個，老舊街區和廠區改造1500個，城中村改造4000個，地下管網更新36.5萬公里。

此前，住建部曾多次強調城市更新要堅持“先體檢、后更新”，在此基礎上，多地在每年開展全面體檢的基礎上，探索建立了“全面”與“專項”相結合體檢監測機制。

根據規劃，危舊房改造重點針對城市、縣城建成區范圍內國有土地上的C、D級危險住房，預制板房屋，國有企事業單位破產改制、“三供一業”分離移交等遺留的非成套住房。

截至“十五五”末，要基本消除已建檔立卡的D級危險住房安全隱患。

城鎮老舊小區改造則要在對建成20年及以上的城鎮住宅小區開展專項體檢的基礎上，結合實際合理確定改造對象范圍，優先改造市政配套設施存在安全隱患、居民改造意愿強烈的小區。

改造中，聚焦補齊基礎設施，結合實際推動入戶管線、充電設施等建設改造，因地制宜推進公共空間和配套設施適老化、適兒化、無障礙改造。支持具備條件的樓棟加裝電梯。

此外，老舊小區在更新改造的同時，還應完善長效管理機制，鼓勵引入物業服務，提高管理維護水平。據央視新聞此前報道，相關部門已著手修改《物業管理條例》，行業分類也由“物業管理”改成“物業服務”。

老舊街區改造應該引入更多市場力量，在補足基礎服務短板和公共服務短板的同時，植入新業態，拉動城市消費和投資，推動產業轉型。

關于城中村改造，規劃明確，對群眾需求迫切、城市安全和社會治理隱患多的城中村優先實施改造。改造采取拆除新建、整治提升、拆整結合等多種方式，做到征收補償到位、項目資金平衡。

而從更宏觀的城市空間維度來看，規劃還對城市生命線安全工程、生態環境和文化保護、“一老一小”公共服務短板、軌道交通、停車和充電設施改造、智能化改造等提出系列要求。

根據規劃，強化對城市燃氣、供水、排水、橋梁、隧道、熱力、管廊等城市基礎設施運行風險的實時監測、動態預警，及早發現和管控風險隱患。

在供熱方面，新增供熱能力約O.5萬兆瓦，新增新能源和可再生能源供熱面積2億平方米；在消防方面，提升高層建筑火災防范和救援能力；在醫療應急服務方面，支持盤活閑置低效資源，推進城市平急兩用公共基礎設施建設。

相較于上一個五年，第一財經注意到，“十五五”規劃中還新增提出了兩個更新指標：一是五年內改造存量應急避難場所5萬個；二是五年內城鎮房屋基礎信息數字化率達到95%以上。

促進房地產開發企業參與城市更新

中規院去年年底發布的《中國城市更新活躍度年度觀察報告2025》顯示，2020年以來，參與城市更新工作的新增大型企業占比有所下降，資本投入日趨謹慎。在廣州、深圳、東莞、佛山等城市，2024年城市更新相關企業數量均出現10%-25%不等的下降。

為提振社會資本參與活躍度，近一年多，從中央到地方，與城市更新相關的土地與資金支持政策迭出。

規劃再次提出，促進房地產開發企業轉型發展、參與城市更新。

與此同時，面向“十五五”，規劃更加強調了以體系建設和標準法規完善，來激活市場熱情。

首先要穩定企業對城市更新的規模和節奏的預期。根據規劃，建立城市更新項目庫，推動項目常態化儲備和動態調整。

其次要構建可持續的城市建設運營投融資體系。

根據規劃，在財政支持上，通過中央預算內投資等對符合條件的項目給予支持，同時允許通過地方政府專項債券支持符合條件的城市更新項目建設，支持用作項目資本金。此外，要落實城市更新相關稅費減免政策。

在金融支持上，要發揮各類金融機構作用。對風險可控、商業可持續、符合條件的項目，允許采用綜合開發、銀團貸款、項目投資等市場化模式給予支持。探索金融支持城鎮老舊住房自主更新、原拆原建的有效舉措。

為進一步吸引社會資本參與，規劃還專門安排：推動符合條件的城市更新項目發行基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）、資產證券化產品等；支持符合條件的城市更新企業發行公司債券、中期票據等；按照誰受益、誰出資原則，充分發揮市場機制作用，構建政府、市場、居民資金合理共擔機制。

市場主體對城市更新規劃用地的混合利用和立體開發的口子，也有望進一步打開。

“更大力度支持盤活存量土地。”規劃明確。

具體舉措包括：增強國土空間詳細規劃適應性，制定土地混合開發和空間復合利用的正面清單并明確規劃管控要求；利用存量土地、房產資源發展國家支持產業、行業的，可享受一定年期內不改變用地主體和規劃條件的過渡期政策；鼓勵多主體合作改造。合理降低土地整合、置換、聯合開發中的稅費負擔；優化不動產登記服務。健全與混合利用、功能兼容、立體開發相適應的不動產登記規則。

今年以來，在自然資源部和住建部聯合印發《關于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》中以及北京等地發布的地方性政策上，均提出了類似舉措。

“十五五”期間，城市更新領域的標準和法規也將持續完善。

有受訪城市更新領域專家表示，近年來，全國不少省份及主要的超大特大城市已逐步搭建起“1+N+X”的城市更新政策體系。其中，“1”即指當地的城市更新專項行動實施方案，“N”即指事關片區綜合更新改造、城中村改造、城鎮老舊小區改造、建筑和市政基礎設施領域設備更新等細分領域的專項方案，“X”則包括城市更新項目審批、城市體檢評估、專項規劃編制、既有建筑改造消防審驗、片區（單元）策劃方案編制等配套政策、技術導則。

在這些地方性做法基礎上，規劃提出，健全法律法規標準體系。一方面，繼續支持有立法權的地方出臺城市更新相關地方性法規。鼓勵制修訂符合地方需要的技術標準。另一方面，研究修訂城市房地產管理法、建筑法等法律。研究制定城市更新、城鎮住房保障等相關法規。修訂住房公積金管理條例、物業管理條例、歷史文化名城名鎮名村保護條例等法規。

“未來五年有望成為城市更新體制機制和政策法規更加健全、體系化推進的關鍵時期。”上海易居房地產研究院副院長嚴躍進認為，“十五五”期間的城市更新各項規劃指標均體現出明顯的擴容提質導向，資金和土地等支持機制和相關政策法規會更趨健全，加之城市更新與擴大內需將深度融合，社會資本和房地產市場主體有望獲得更大的參與空間。

從政策導向來看，相較于此前城市基礎設施類改造和公共服務類改造主要由政府主導推動，此次規劃多次提出，除了“發展類”更新，也鼓勵市場主體積極參與“基礎類”“民生類”更新項目。

根據規劃，充分利用存量閑置房屋和低效用地，優先補齊民生領域公共服務設施短板。

規劃還提出，規范實施政府和社會資本合作新機制，鼓勵民營企業積極參與城市基礎設施建設運營。穩慎推進公用事業價格改革。